سیاست‌هایی برای بهبود طرح تعادل بخشی از دیدگاه حکمرانی

چکیده

برداشت بی‌رویه از منابع آب زیرزمینی کشور در چند دهه گذشته با ورود تکنولوژی چاه عمیق و ناکافی بودن تحولات حقوقی و اجتماعی و اقتصادی باعث بروز پیامدهای بارز و مشهود زیست‌محیطی و هزینه‌های اقتصادی و ‌پیامدهای نامشهودی چون تیره کردن چشم‌اندازها و محدود کردن فرصت‌ها و افزایش ریسک اقتصادی شده است. برای نجات آب زیرزمینی کشور نیاز با بازسازی حکمرانی آب زیرزمینی در کشور هستیم و طرح احیاء و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی موجود هرچند دارای نوآوری‌هایی نسبت به گذشته بوده، اما جهت‌گیری غالب آن در تحقق هدف‌ها، دستوری–کنترلی و از بالا به پایین ارزیابی می‌شود. بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی نیازمند داشتن یک برنامه جامع مدیریت بحران آب زیرزمینی در بافتار اصلاح حکمرانی آب زیرزمینی است. برای بازسازی حکمرانی آب زیرزمینی باید کنترل‌های درونی و سازوکار بازار را تقویت کرد. کنترل‌های درونی، از طریق اقناع، همراه شدن و همدلی و همکاری ایجاد و تقویت می‌شود. احترام به حقوق ذی‌نفعان، پاسخگویی، شفافیت و اطلاع‌رسانی درست و آموزش و توانمند‌سازی جامعه محلی از ارکان تامین شرایط این‌گونه حکمرانی است.

کلیدواژه‌ها: حکمرانی آب زیرزمینی، طرح تعادل بخشی، تغییر اجتماعی، نظام انگیزه‌ها، سازوکارهای حکمرانی

۱-شرح مختصری از مسئله

منابع آب زیرزمینی به دلیل ویژگیهای خاص خود چون غیرقابل رویت بودن، در دسترس بودن، انطباق کامل با تقاضا، سرمایه‌گذاری اولیه کم و کیفیت بالای آن بیشتر مورد دست‌اندازی قرار گرفته است. به طوری که بر اساس آمار رسمی وزارت نیرو، در سال ۹۵، تشدید اُفت سطح آب زیرزمینی و کسری مخزن در آبخوان‌ها، ممنوعیت بیش از ۳۱۳ محدوده از ۶۰۹ محدوده مطالعاتی کشور، که این آبخوانها حجم بیش از ۹۰ درصد منابع آب زیرزمینی کشور را در خود جای داده‌اند، را به دنبال داشته است. در مجموع، تجمیع اضافه برداشت از ذخایر آب زیرزمینی در فاصله چهار دهه گذشته از آبخوان‌های کشور بیش از ۱۲۰ میلیارد متر مکعب (تا سال ۱۳۹۴) اعلام شده است. این برداشت‌های بی‌‌رویه باعث بروز پیامدهای پیدا و ناپیدایی شده است.

برای کنترل این برداشت‌های بی‌رویه در چهار دهه گذشته در دولت اقداماتی پیش‌بینی و پیگیری شد. طرحهای تغذیه مصنوعی در سالهای ۷۳-۷۴ ، «طرح تعادل‌بخشی تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب» شامل ۱۲ پروژه مجزا و در نهایت «طرح احیاء و تعادل‌بخشی منابع آب زیرزمینی» که با اضافه کردن سه پروژه به ۱۲ پروژه طرح قبلی، از جمله این اقدامات محسوب می‌شوند (مرکز پژوهش‌های مجلس، ۱۳۹۴).

امروز این سوال پیش می‌آید که پس از ۵ دهه برنامه‌ریزی و مدیریت کشور برای جلوگیری از برداشت بی‌رویه آب زیرزمینی، این برنامه‌ها تا چه اندازه موثر بوده‌اند؟ در انتخاب هدف‌ها وجهت‌گیری‌ها چگونه عمل شده است؟ به عبارت دیگر، اگر اثربخشی (Effectiveness) را انتخاب اهداف و سیاست‌های درست و کارایی (Efficiency) را انتخاب بهترین خط‌مشی و ابزارها و شیوه برای تحقق آن اهداف بدانیم، می‌توان انتظار داشت با انتخاب و اولویت‌بندی و یا موازنه نادرست میان هدف‌ها و جهت‌گیری‌ها، پیامدهای زیان‌باری برای جامعه رقم بخورد. تعیین واقع‌بینانه و بسترمند اهداف و جهت‌گیری، توجه به بافتار اقتصادی سیاسی آب زیرزمینی، نظام‌ انگیزه‌ها، شناخت، تحلیل و مشارکت گروداران و فهم روابط بین‌ آنها و نهادهای مختلف را نیازمند است. در ادامه توصیه‌های سیاستی از دیدگاه حکمرانی آب برای ارتقاء اثربخشی در حوزه آب زیرزمینی و طرح تعادل بخشی ارائه می‌شود.

۲- راه حل‌هاي سياستي براي حل مسأله

بررسی طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی از دیدگاه حکمرانی آب در سه سطح سیاستی، راهبردی و حکمرانی محلی بر اساس چارچوب ارزیابی حکمرانی آب زیرزمینی بانک جهانی ((Wijnen et al., ۲۰۰۹)) نشان می‌دهد که این طرح با کاستی‌های بسیار روبروست و ناکام بودن نسبی این طرح هم به دلیل عدم توجه به سازوکارها و مولفه‌های حکمرانی آب زیرزمینی است. به همین دلیل سیاست‌های ارائه شده برای بهبود طرح، سیاست‌هایی است که منجر به بهبود حکمرانی آب زیرزمینی می شود. از دیدگاه حکمرانی آب زیرزمینی توصیه‌ها و پیشنهادات زیر جهت اصلاح مسیر این طرح ارائه می‌گردد.

۲-۱-تدوین برنامه جامع

در شرایط حساس و شکننده امروز منابع آب زیرزمینی، بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی و کاهش برداشت بی‌رویه نیازمند داشتن یک برنامه جامع مدیریت بحران آب زیرزمینی در بافتار اصلاح حکمرانی آب زیرزمینی است. لازم است کاستی‌های طرح تعادل بخشی با تأکید بر انتخاب روش‌شناسی مناسب برای برنامه‌ریزی و ایجاد یک چتر فراگیر و جامع برای سازماندهی منطقی مجموعه اقدامات، در مرحله بهبود طرح، برطرف شود. بهتر است به جای جزیی‌نگری و افزایش ریسک پراکنده‌کاری‌ها، موازی‌کاری‌ها و مخالف‌کاری‌ها، به این موضوع از زاویه و منظر گسترده‌تری نگاه شود. نگاهی که در دورنمای آن، مجموعه برنامه‌های حکومتی (داخل و بیرون بخش آب) و بخش خصوصی و نیروهای اجتماعی و نهادهای مردمی جایگاه و نقش‌های مشخص و مناسب خود را پیدا کرده باشند. یکی از اقدامات ضروری در برنامه‌ریزی برای بهبود مدیریت آب زیرزمینی، مطالعه و تحلیل گروداران آب زیرزمینی و جلب مشارکت آنها در برنامه‌ریزی، تصمیم‌گیری و اجرای اقدامات مورد اجماع بین همه گروداران می‌باشد.

۲-۲-ایجاد توازن و هماهنگی سیاست‌های آب زیرزمینی با دیگر سیاست‌های بخش آب و سایر بخش‌ها

یکی از مولفه‌های اصلی در ارتقاء اثربخشی، بررسی و تعیین هدف‌ها و سیاست‌های درون بخش آب و بین بخش آب و دیگر بخشها و ایجاد رابطه میان آنها، اقدام بسیار حساس و دقیقی است. در این مرحله هدف‌های متفاوتی وجود دارند که رابطه و نسبت آنها با یکدیگر باید مورد بررسی واقع شوند، چون تعقیب یک هدف معمولاً ممکن است در جهت مخالف دیگری باشد. به عبارت دیگر، سیاست‌های آب زیرزمینی در درون سیاست‌های بخش آب و سیاست‌های آب در پیوستگی تنگاتنگ با سیاست‌های کلان نظام اقتصادی–اجتماعی کشور قرار دارند. بنابراین، توجه به مسئله سازگاری و هماهنگی میان سیاست‌ها و برنامه‌های آب زیرزمینی با سیاست‌ها و برنامه‌های دیگر بخش‌ آب و دیگر بخش‌ها و برنامه‌های مدیریت بحران‌های دیگر، چون بحران اشتغال و معیشت، بحران تولید و بحران گرانی و تورم، با هدف هم‌سو شدن سیاست‌ها و رویکردهای همه نهادهای مختلف حکومتی با الزامات بخش آب، آمایش سرزمینی و بازبینی استقرار الگوهای جمعیتی و مراکز صنعتی بسیار ضروری است.

۲-۳-مشخص کردن تغییرات اجتماعی مورد نیاز

اصلاح حکمرانی آب زیرزمینی مستلزم تغییرات اجتماعی گسترده‌ای است. لازمه تغییر اجتماعی، تغییر نظام اقتصاد سیاسی آب در کشور است. وجود رانت‌های گسترده در نظام اقتصاد آب زیرزمینی، و حفظ آن‌ها باعث مقاومت نسبت به تغییرات اجتماعی است. از طریق ایجاد تغییرات اجتماعی با تنوع‌بخشی و تکمیل ساختار انگیزشی مسیر شکل‌گیری نهادها و تشکیلات در سطوح محلی هموار می‌شود. تداوم رانت‌های چشمگیر در وضع موجود، نیروی بسیار بزرگی را به وجود می‌آورد که تابع و پشتیبان حفظ وضع موجود است. لازمه تغییر اجتماعی، تغییر نظام اقتصاد سیاسی آب در کشور است. آنچه شایان توجه است که بین دفاع صادقانه از منافع آب زیرزمینی و ناآگاهی از ریسک‌های متوجه آب زیرزمینی با رانت آب، فساد و بی‌اعتنایی نسبت به پیامدهای آب زیرزمینی یک مرز باریکی وجود دارد (اندیشکده تدبیر آب، ۱۳۹۶)

۲-۴-درنظر گرفتن پیوند استحصال آب زیرزمینی با معیشت جامعه روستایی

در این زمینه باید در نظر داشت تنها استفاده از مقررات و دستور کار ساز نبوده و تصویب قانون و ایجاد موانع اداری همیشه، به ‌ویژه در نظام معیشتی حاکم بر روستاهای کشور، کمک‌کننده نیست. باید از مسئولین مربوطه درخواست و مطالبه کرد که چگونه می‌توان معیشت عمده کشور را به بخش صنعت و خدمات مولد انتقال داد؟ در این زمینه توجه صرف به مدل ذهنی مسئولین کفایت ندارد، بلکه مدل ذهنی مسئولین تا حدود زیادی از مدل ذهنی مردم متأثر است و آن را نیز باید در جریان اطلاع‌رسانی صحیح و اثربخش، یادگیری جمعی و تجربه کار جمعی، متحول کرد. توجه به معیشت پایدار و متنوع سازی معیشت از می‌توان با کم کردن فشار بر منابع آب، زمینه کم‌کردن وابستگی شدید توسعه روستایی به منابع آب را فراهم کند.

۲-۵-ایجاد تنوع در سازوکارها و اصلاح ساختار انگیزه‌ها

ساختار حکمرانی آب، یعنی سیاست‌ها، قوانین و سازمان‌های مرتبط باید بطور دوراندیشانه، راهبردی و بطور مرحله‌ای و حسب ضرورت‌های هر مرحله بازبینی و اصلاح شوند، اما شرایط کافی هنگامی فراهم می‌شود که امکان اجرای تصمیمات وجود داشته باشد و احتمال پیاده کردن آن در حد مطلوبی باشد (یعنی مشروعیت و اقتدار لازم تامین شود). توانایی اعمال تصمیمات از طریق شناخت سیستم‌های اجتماعی، سنت‌ها، نهادها و کنشگران و استفاده از شکل‌های متنوع و موثر ابزارهای حکمرانی، ممکن و میسر می‌شود.

۲-۶-تمرکز زدایی در طرح

حکمرانی محلی با هدف تقویت رهیافت‌های پایین به بالا و مدیریت غیرمتمرکز که به طور مستمر مشارکت گروداران و هماهنگی در میان سطوح مختلف حکمرانی را مورد سنجش و ارزیابی قرار دهد، جزء بهترین و مناسب‌ترین رهیافت‌ها برای حل مشکلات حکمرانی آب زیرزمینی است. برای بهبود حکمرانی آب زیرزمینی باید کنترل‌های درونی و سازوکار بازار را تقویت کرد.

۲-۷-ضرورت ارتقای سیاست‌های اطلاع‌رسانی

جایگاه اطلاع‌رسانی و مدیریت دانش به عنوان بستر همگرایی و تغییر شرایط ذهنی گروداران، بسیار کم اهمیت دیده شده است. پاسخگویی، شفافیت و اطلاع رسانی درست و آموزش و توانمند‌سازی جامعه محلی از ارکان تامین شرایط حکمرانی آب زیرزمینی کشور است. اطلاع‌رسانی و مدیریت ارتباطات باید بسیار فراتر از انتشار ضوابط و مقررات و ابزارهای فنی این طرح موجود باشد و نیازمند داشتن یک برنامه فرهنگی در ذیل اتخاذ رویکرد فرهنگی- اجتماعی و به کارگیری همه ظرفیت‌های فرهنگی و اجتماعی کشور است. از آنجایی که افراد نسبت به دریافت و جذب اطلاعات بر اساس مدل ذهنی خود عمل می‌کنند، اطلاع‌رسانی بدون توجه به مدل‌های ذهنی و اصلاح آنها از طریق گفت و گو و یادگیری جمعی نمی‌تواند از اثربخشی لازم برخوردار باشد.

۳-تطبیق و مرور سیاست‌های اتخاذ شده قبلی

‌ از دیدگاه حکمرانی آب زیرزمینی، اقدامات و برنامه‌های صورت گرفته در بهبود وضعیت منابع آب زیرزمینی اغلب دارای جهت‌گیری غالب دستوری–کنترلی و از بالا به پایین می‌باشند. طرح تعادل بخشی حاضر به عنوان برنامه در درست اقدام، تنها یک برنامه عملیاتی است و بخش‌های دیگر یک برنامه جامع مدیریت آب زیرزمینی چون ، ارزیابی منابع (بررسی شرایط هیدرولوژیک و اجتماعی)، تعیین ظوابط مدیریتی (درباره عرضه، تقاضا و کیفیت آب)،انتخاب ضوابط مدیریتی (در خصوص تعدیلات سیاستی کلان، تنظیم مقررات و مشارکت جامعه محلی) را مدنظر نداشته است. این برنامه، در قالب یک چارچوب جامع و بر اساس نگاهی منسجم و هدفمند که آن را در قالب یک برنامه جامع مدیریت آب زیرزمینی در سطح ملی و برنامه جامع را به سایر برنامه‌های مدیریتی کشور در زمینه مدیریت آب سطحی، توسعه کشاورزی، کاربری اراضی، سلامت و بهداشت و سایر موارد مرتبط وصل کند و بین آن‌ها ربط و انسجام منطقی برقرار سازد، طراحی و تهیه نشده است.

اقدامات گذشته به شدت تمرکزگرا بوده و به مرور بر تمرکزگرایی آن افزوده شده است. در همه اقدامات گذشته، تنها از انگیزه اجبار و دستور و کنترل و سازو کار اداری و سلسله‌ مراتبی تاکید شده است. به طوری که در طرح نهایی مصوب سال ۹۳ نسبت به طرح سال ۸۴، تمام مدیریت از استانها به ستاد مرکز وزارت نیرو منتقل شد و مدیریت کل طرح، متمرکز و اختیارات شرکت‌های آب منطقه‌ای هم کاهش یافته و کمترین توزیع اختیارات و قدرت در تمام سطوح و دادن اختیار به سطح حکمرانی محلی دیده می‌شود.

عدم شناخت و تحلیل گروداران و نظام انگیزه‌ها و منافع آنها‌ و مشارکت آنها در تهیه برنامه می‌باشد. در اجرای ۱۵ پروژه طرح تعادل بخشی تنها سه نهاد دولتی (وزارت نیرو، جهاد کشاورزی و سازمان زمین‌شناسی) مسئولیت اجرایی دارند و فضایی برای مشارکت نهادهای دیگر دولتی، بخش خصوصی و نهادهای مدنی پیش‌بینی و در نظر گرفته نشده است. در اقدامات گذشته رابطه سیاست با اقتصاد و تاثیر اقتصاد سیاسی بر تصمیم‌گیری‌ها و اجرای تصمیمات مدنظر قرار نگرفته است.

با اتخاذ رویکرد فرهنگی- اجتماعی، اطلاعات به صورت متقارن و شفاف منتشر نشده و تنها به به نمونه‌هایی از اسلایدها و نام‌بردن از پانزده پروژه زیرمجموعه طرح برای اطلاع‌رسانی اکتفا شده است.

۴-جمع بندی و پیشنهاد سیاستی برای بهبود

بر اساس آنچه گفته آمد توصیه‌های سیاستی در بافتار حکمرانی آب زیرزمینی برای بهبود اثربخشی در آب زیرزمینی ذیل شش توصیه فوق اما با تفصیل بهتری به همراه ساز و كارهاي عملي هر سياست مشخص و پیامدهای سیاستی آن در جدول یک آورده شده است.

جدول یک: گزینه‌های سیاستی طرح تعادل‌بخشی بر اساس محورهای منتخب حکمرانی آب

توصیه سیاستی

ساز و كارهاي عملي هر سياست مشخص

پیامدهای سیاستی

انسجام و جامعیت‌بخشی به اقدامات در قالب یک طرح جامع

مشخص کردن فرآیندها و سازوکارهای انجام کار و نهاد‌ها و رویه‌های پیش‌بینی شده برای همکاری و هماهنگی درون و برون‌بخشی

اتخاذ تدابیر مهمی برای اجرایی‌کردن تمهیدات کلی مانند: نقشه‌ راه، شناخت چالش‌ها در شروع کار و پیداکردن راه‌حل‌ها برای چالش‌ها، مبانی و نحوه اولویت‌بندی اقدامات، سازماندهی پروژه‌ها و نحوه واگذاری کارها به نهادهای عملیاتی و استانی و محلی، تغییرات قانونی و سازمانی

ایجاد توازن و هماهنگی بین سیاست‌ها

سازگاری و هماهنگی میان سیاست‌ها و برنامه‌های آب زیرزمینی با سیاست‌ها و برنامه‌های دیگر بخش‌ آب و دیگر بخش‌ها و برنامه‌های مدیریت بحران‌های دیگر

مشخص کردن استراتژی تولید کشاورزی با توجه به شرایط بحرانی منابع آب زیرزمینی

شناخت و تحلیل گروداران

شناسایی گروداران، تحلیل روابط، نقش و نفوذ آنها و سهم آنها از منافع تولیدی از آب زیرزمینی

نحوه حضور موثر گروداران در کنار عوامل اجرایی برنامه پیش‌بینی شده برای تبدیل «مصاف» به «همدلی و همکاری»

شناخت و تحلیل نظام انگیزه‌ها

شناخت و چاره‌اندیشی در رابطه با انگیزه‌های مخرب و استفاده از انگیزه‌های سازنده

فهم و دریافت صحیحی از ساختار انگیزشی موجود

تنوع‌بخشی در سازوکارها

استفاده از سازوکارهای اقتصادی و داوطلبانه در کنار سازوکارهای سلسله مراتبی و دستوری برای اجرای سیاست‌ها و تصمیمات

متعادل کردن ترکیب سازوکارهای مختلف (از جمله روش‌های غیررسمی توافق و داوری اختلافات) برای کاهش سرپیچی‌ها و مقاومت‌های مدنی در مقابل هدف‌ها و جهت‌گیری‌ها

شناخت و تحلیل اقتصاد سیاسی آب زیرزمینی و در نظر گرفتن آن در برنامه‌ها

جابجایی منافع بزرگ در قالب ساز‌و‌کارهای رسمی و غیررسمی

انباشت ثروت و منافع و رانت‌ها، نیروی بسیار بزرگی برای تخطی از قوانین و اجرای قواعد و تصمیمات و چشم‌پوشی از تخلفات را وجود می‌آورد

بهبود مدیریت اطلاعات، دانش و تعامل با گروداران در قالب یک برنامه فرهنگی

گفتگو، اصلاح مدل‌های ذهنی، اطلاع‌رسانی و آموزش کشاورزان و صاحبان رای

فراتررفتن از منافع کوتاه‌مدت و بهبود سیاست و حکمرانی آب زیرزمینی

حکمرانی چند سطحی و نقش حکمرانی محلی

گسترش شعاع و دامنۀ حرکت‌ها و اقدامات شهروندان

تهیه امکانات مالی و خدمات فنی برای ابتکارات محلی، سرمایه‌گذاری زیرساختی، ظرفیت‌سازی و آموزش کارشناسان محلی و اقدامات هماهنگ برای پر کردن شکاف‌ها در سطوح مختلف تشکیلات دولتی

بهبود پیوند استحصال آب زیرزمینی با معیشت جامعه روستایی

پایدارسازی و متنوع سازی معیشت روستایی

کم کردن وابستگی توسعه روستایی به آب و جلوگیری از مهاجرت و خالی شدن روستاها

۵-منابع

اندیشکده تدبیر آب، ۱۳۹۶، آب زیرزمینی؛ ویژگی‌ها و دغدغه‌های پایداری، نسخه الکترونیکی، (www.iwpri.ir). نوری اسفندیاری، انوش.، (۱۳۹۵)، طرح تعادل‌بخشی در بوته نقد ده موضوع اطلاع‌رسانی اثربخش، اندیشکده تدبیر آب ایران، نسخه الکترونیکی،(www.iwpri.ir). مرکز پژوهش‌های مجلس اسلامی، (۱۳۹۴)، هم‌اندیشی بحران آب با محوریت آبهای زیرزمینی، معاونت پژوهشهای زیربنایی و امور تولیدی دفتر: مطالعات زیربنایی، كد موضوعی: ۰۵۲،شماره مسلسل: ۲۴۴۴. میرنظامی، سید جلال‌الدین، ۱۳۹۶، تحلیل بسترمند حفاظت از منابع آب زیرزمینی در ایران با نگاهی بر محدوده مطالعاتی رفسنجان، رساله برای دريافت درجه دکتری مهندسي منابع آب، تیرماه ۱۳۹۶. Marcus Wijnen, Benedicte Augeard, Bradley Hiller, Christopher Ward and Patrick Huntjens. Managing the indivisible, understanding and improving groundwater governance, water partnership program, the World Bank. ۲۰۱۲.

https://zistonline.com/vdcj8hem.uqeoizsffu.html